Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften (5. HRGÄndG) vom 16. Februar 2002 ist wegen Überschreitung der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes mit Artikel 70, Artikel 75 in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig. Dies entschied der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil. Zwei Richterinnen und ein Richter haben der Entscheidung eine abweichende Meinung angefügt.

Wegen der Einzelheiten des dem Normenkontroll-Verfahren zugrundeliegenden Sachverhalts wird auf die Pressemitteilung Nr. 26/2004 vom 12. März 2004 verwiesen.

In den Entscheidungsgründen heißt es:

1. Das Fünfte Änderungsgesetz wird den Anforderungen des Grundgesetzes an ein Rahmengesetz nicht gerecht. Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes ist in vierfacher Weise begrenzt.
a) Nach Art. 75 GG ist der Bund obligatorisch auf einen Rahmen beschränkt. Die Rahmengesetzgebung des Bundes ist auf inhaltliche Konkretisierung und Gestaltung durch die Länder angelegt. Den Ländern
muss ein eigener Bereich politischer Gestaltung von substantiellem Gewicht bleiben. Rahmenvorschriften richten sich in erster Linie an den Landesgesetzgeber. Ihm muss ein normativer Spielraum verbleiben. Eine
Vollregelung eines unter die Rahmengesetzgebung fallenden Sachbereichs ist ausgeschlossen.
b) Detailregelungen und unmittelbar geltende Vorschriften in einem Rahmengesetz lässt das Grundgesetz nur in begründeten Ausnahmefällen zu. Mit dem im Jahr 1994 eingefügten Art. 75 Abs. 2 GG begrenzte der
verfassungsändernde Gesetzgeber die Rahmenkompetenz des Bundes, um den kooperativen Charakter der Rahmengesetzgebungskompetenz wieder stärker zu betonen. Eine in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelung muss deshalb deutlicher als bisher in der Reichweite begrenzt sein, wenn der Rahmencharakter des Bundesgesetzes gewahrt bleiben soll.
Ein Ausnahmefall im Sinne von Art. 75 Abs. 2 GG liegt vor, wenn die Rahmenvorschriften ohne die in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen verständigerweise nicht erlassen werden könnten, diese also schlechthin unerlässlich sind.
c) Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes ist weiter durch die Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung begrenzt. Art. 72 Abs. 2 GG bindet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes an bestimmte materielle Voraussetzungen. Eine bundesgesetzliche Regelung ist danach nur insoweit erforderlich, als ohne sie gleichwertige Lebensverhältnisse nicht hergestellt oder die im gesamtstaatlichen Interesse stehende Rechts- oder Wirtschaftseinheit nicht gewahrt werden können. Die Frage der Erforderlichkeit der Gesetzgebung des Bundes unterliegt verfassungsgerichtlicher Kontrolle und wurde vom Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom 24. Oktober 2002 (Pressemitteilung Nr. 94/2002 vom 24. Oktober 2002) näher konkretisiert.
d) Zusätzlich begrenzt Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG die Rahmenkompetenz des Bundes für das Hochschulwesen auf allgemeine Grundsätze. Der Bund muss gegenüber den anderen Rahmenkompetenzen ein Weniger an Normierungsbefugnis in Kauf nehmen.
2. Diesem verfassungsrechtlichen Maßstab wird die Konzeption des Fünften Änderungsgesetzes nicht gerecht. Für das angefochtene Gesetz ist Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG mit seinen strengeren Voraussetzungen die einschlägige Kompetenzgrundlage. Die angestrebte Neugestaltung der Personalstruktur betrifft mit den Regelungen über die Qualifikation des wissenschaftlichen Nachwuchses, die Gruppenhomogenität in der
akademischen Selbstverwaltung, die Möglichkeit von Hausberufungen und über das Verfahren, die wissenschaftliche und pädagogische Eignung des Lehrpersonals festzustellen, in elementarer Weise die Ordnung und den inneren Aufbau der Hochschulen. Das Dienstrecht erweist sich für den Bundesgesetzgeber als Mittel, um die personelle Organisation der Hochschulen und damit das Hochschulwesen insgesamt grundlegend umzugestalten.
Das Kernstück des Reformgesetzes, die Regelungen für die Qualifikation und Berufung von Professoren, überschreitet den bundesgesetzlich zulässigen Rahmen für das Hochschulwesen. Den Ländern ist es aufgrund der Regelungsdichte dieser Vorschriften versagt, diesen zentralen Bereich des Hochschulwesens eigenständig auszugestalten. Der Bundesgesetzgeber hat die Zugangsvoraussetzungen für eine Professur
umfassend und abschließend bestimmt. Die Juniorprofessur wird nach der Neuregelung als Regeleinstellungsvoraussetzung definiert; gleichzeitig wird festgelegt, dass die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen nicht Gegenstand eines Prüfungsverfahrens sein sollen. Der Gesetzgeber
wollte die Habilitation entwerten, damit sie ihre bisherige Funktion verliert. Der Qualifikationsweg über die Habilitation ist auch nicht als Ausnahme von der Regel vorgesehen. Der Entscheidungsspielraum der Länder ist weiter dadurch eingeschränkt, dass die Befähigung des wissenschaftlichen Nachwuchses nur noch innerhalb eines bestimmten Verfahrens und durch eine bestimmte Behörde zu überprüfen ist.
Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise zulässige Vollregelung nach Art. 75 Abs. 2 GG liegen nicht vor. Der Bund hat nicht hinreichend dargelegt, dass die Einführung der Juniorprofessur unter gleichzeitiger
faktischer Abschaffung der Habilitation nach verständiger Betrachtung unentbehrlich und der einzig mögliche Weg ist, um die angestrebte Senkung des Erstberufungsalters der Professoren und die Verringerung
persönlicher sowie fachlicher  Abhängigkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses zu erreichen.
Zudem sind die Regelungen über die Juniorprofessur nicht erforderlich (Art. 72 Abs. 2 GG) zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder zur Wahrung der Rechtseinheit. Dies wäre nur dann der Fall, wenn
gerade durch unterschiedliches Recht in den Ländern eine Gefahrenlage entstünde. Dem ist aber nicht so. Die Voraussetzungen für eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes unter dem Gesichtspunkt der Wahrung der Wirtschaftseinheit sind ebenfalls nicht gegeben. Der Begründung des Bundesgesetzgebers zu den zentralen Regelungen des Änderungsgesetzes zur Personalstruktur der Hochschulen und über den Weg zur Professur ist nicht zu entnehmen, dass sich mögliche Mängel bei der Qualifizierung des
wissenschaftlichen Nachwuchses ausschließlich durch die bundesweite Einführung der Juniorprofessur beheben lassen und die Wirtschaftseinheit nur auf diese Weise gewahrt werden kann. Vielmehr lassen sich nach Auffassung der zur mündlichen Verhandlung geladenen Sachverständigen die Reformziele ohne bundeseinheitliche Regelung verwirklichen.
Der Bund ist auch nicht nach Art. 125 a GG zu einer grundlegenden Umgestaltung der Personalstruktur an Hochschulen befugt.
3. Infolge der Überschreitung der Rahmenkompetenz des Bundes ist das Fünfte Änderungsgesetz insgesamt nichtig. Die Veränderung der Personalstruktur prägt die Reform des Hochschulwesens und steht mit weiteren Regelungskomplexen des Gesetzes in engem Zusammenhang. Mit den zentralen Vorschriften steht und fällt daher das gesamte Gesetz. Eine Fortgeltung einzelner Vorschriften scheidet angesichts des einheitlichen gesetzgeberischen Reformkonzepts aus.
4. Der Bund kann unter den Voraussetzungen der Art. 72 und Art. 75 GG seine hochschulpolitischen Reformziele auch mit dem Mittel der Rahmengesetzgebung verfolgen. Ein Hochschulrahmengesetz könnte ein Leitbild für das deutsche Hochschulwesen vorgeben und insbesondere bestimmen, welche Aufgaben erfüllt werden sollen und wie sich das deutsche Hochschulwesen im internationalen Wettbewerb positionieren soll. Die Länder müssten über die Aufnahme dieser vom Bund vorgegebenen Konzepte und Anreize unter Beachtung der grundrechtlichen Bindungen, insbesondere aus dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit, entscheiden.

Die Richterinnen Osterloh und Lübbe-Wolff sowie der Richter Gerhardt haben der Entscheidung eine abweichende Meinung angefügt. Ihrer Ansicht nach hatte der Bund das Recht zur Gesetzgebung. Wie die Senatsmehrheit befasst sich das Sondervotum nur mit der Kompetenzfrage und lässt die vom Normenkontrollantrag aufgeworfenen weiteren Fragen offen. Die Kompetenz des Bundes zur Rahmengesetzgebung wird von der Senatsmehrheit so eng gefasst, dass dem Bund praktisch jede Möglichkeit zu neuer politischer Gestaltung der betreffenden Gesetzgebungsmaterien genommen ist. Dem kann nicht gefolgt werden. Soweit das Grundgesetz dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht, kommt ihm und nicht den Ländern politische Gestaltungsmacht zu. Der Bund kann als Rahmengesetzgeber
auch unter Berücksichtigung der neuen Verfassungsentwicklung politische Ziele und Reformvorstellungen verwirklichen und ist nicht darauf beschränkt, die Rahmengesetzgebung als bloßes Instrument der Koordinierung der politischen Entscheidungen der Länder einzusetzen.
Die Vorschriften über die Juniorprofessur halten sich innerhalb des Kompetenztitels des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG. Regelungen der Personalstruktur betreffen allgemeine Grundsätze des Hochschulwesens. Die vom Bund zur Erreichung seiner legitimen Ziele gewählte „dienstrechtliche Lösung“ stellt, nicht anders als die ältere Entscheidung für die Habilitation, eine zulässige (politische) Konzeptentscheidung dar. Als solche kann sie kompetenzrechtlich nicht unter Hinweis auf andere Regelungskonzepte in Frage gestellt werden, die den Ländern mehr Raum für eigene Gestaltung lassen. Die vergleichsweise hohe Regelungsdichte ist erforderlich, um den neu geschaffenen Status eines „Professors auf Bewährung“  festzulegen und seine Bedeutung im Verhältnis zum bisherigen Qualifikationssystem zu definieren.
Die Kriterien für die Kompetenzabgrenzung zwischen Bundesgesetzgeber und Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 2 GG betreffen entgegen der Ansicht der Senatsmehrheit nicht die Frage wie, sondern allein ob eine Materie vom Bund geregelt werden darf. Maßgeblich ist daher nicht, ob es aus Gründen der Bundeseinheitlichkeit erforderlich ist, die Habilitation durch die Juniorprofessur zu ersetzen oder zu verdrängen, es kommt vielmehr nur darauf an, ob eine bundeseinheitliche Regelung der Zugangsvoraussetzungen zum Amt des Professors erforderlich ist. Dies ist der Fall, weil sonst erhebliche Nachteile für die Berufssituation der Hochschullehrer und die Funktionsfähigkeit der Hochschule entstünden.
Das Sondervotum sieht in den Vorschriften über die Juniorprofessur auch keinen Verstoß gegen Art. 75 Abs. 2 GG. Ob ein Ausnahmefall  im Sinne dieser Vorschrift vorliegt, ist in quantitativer Hinsicht grundsätzlich nach dem Gesetz zu bestimmen, das die der Rahmengesetzgebung zugängliche Materie umfassend ordnet, hier im Hochschulrahmengesetz, und nicht nach einem Änderungsgesetz, wie die Senatsmehrheit annimmt. Die von der Senatsmehrheit in qualitativer Hinsicht aufgestellte Forderung,
Regelungen der in Art. 75 Abs. 2 GG genannten Art müssen „schlechthin unerlässlich“ sein, findet weder im Verfassungstext noch in der Geschichte der Verfassungsänderung 1994 eine Stütze. Vielmehr genügt in
Anlehnung an die bisherige Rechtsprechung ein besonders starkes und legitimes Interesse an in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen. Ein solches Interesse liegt hier vor.

Urteil vom 27. Juli 2004 – 2 BvF 2/02 –

Karlsruhe, den 27. Juli 2004